La gouvernance démocratique dans les politiques de coopération française et européenne

Débat ouvert au public du 18 avril 2008

Séverine Bellina de l’Institut d’Etude sur la Gouvernance (ancien membre du staff de la sousdirection de la gouvernance démocratique du Ministère des Affaires Etrangères) a introduit le thème en donnant les définitions possibles au terme « gouvernance » : terme ancien (on peut remonter jusqu’à Platon, ou au XIIè siècle en France), qui a voyagé dans les cultures, la gouvernance est d’abord un concept, une approche gestionnaire qui fait référence à l’Etat moderne occidental avec des objectifs précis comme le développement économique pur.

A partir des années 1970, le terme de gouvernance réapparaît avec une multiplicité d’acteurs, dans une réalité sociale plus complexe, mais toujours dans cette approche gestionnaire dont l’orientation a été donnée par les Anglo- Américains au sein même des organisations internationales et financières. La définition de la gouvernance comme une gestion publique conçue en-dehors des cadres étatiques fut dès lors légitimée par les recherches.

Dans le contexte de la crise des années 1990, dans les Pays en développement, le terme de gouvernance a été supplanté par le terme plus restrictif de « bonne gouvernance » : définie comme une articulation particulière entre le marché et l’Etat, ce terme a été essentiellement défendu par les experts internationaux et les Institutions comme la Banque Mondiale, un des acteurs principaux dans la mise en place des Programmes d’Ajustement Structurel. Le consensus autour de la libéralisation économique et de la faillite de l’Etat dans les Pays en développement fut acquis. A partir de 2004, malgré la volonté de repenser le paradigme de l’Etat, la dynamique instaurée par la Banque Mondiale se cantonna toujours dans cette logique de modèle où le paradigme économique prévaut sur les autres ; sa volonté d’intégrer la corruption comme critère de mauvaise gouvernance resta limitée car faisait toujours référence à un modèle, celui de l’Etat occidental. Face à cette stratégie de la Banque Mondiale en quête de leadership international, l’Union Européenne opta pour une politique visant à créer une réelle brèche pour un changement de paradigme : dès lors elle proposa à la Banque Mondiale de se cantonner aux rôles qui sont les siens, à savoir la lutte contre la pauvreté, le développement économique. La France, qui dans le cas présent est loin de faire du suivisme, insiste sur le rôle important que jouent les acteurs, comme par exemple les institutions, dans la re-création de la sphère publique qui englobe les relations entre Etat et société ; le paradigme économique reste ainsi le pilier de toute politique de développement, mais le paradigme politique entre en jeu, d’où l’apparition du terme de « développement humain durable ».

La Déclaration de Paris en 2006 a mis en place le rail sur lequel les bailleurs de fonds essaient de s’aligner, à savoir l’appropriation, l’alignement et l’harmonisation de toute aide budgétaire destinée au développement.

Un consensus semble acquis sur les finalités du développement qui placent ainsi la personne au coeur du développement, elle en est le bénéficiaire et l’acteur ; l’évolution du débat a aussi permis de bien différencier la gouvernance démocratique de la démocratie : toute référence à un modèle particulier (gouvernance démocratique) est désormais exclue car les Etats existent dans la normativité internationale : l’Etat est refondé et relégitimé car il représente l’intérêt général. Au sein de l’Union Européenne, la prise en compte de la temporalité est aussi un axe important dans la politique de développement : on ne parle plus de « projets », mais de « processus ». Il faut ainsi reconnaître que le débat international autour de la « gouvernance » est bouleversé, et aujourd’hui, on peut remarquer une évolution très rapide des pistes de réflexion, du moins théoriques. Il faut souligner dans tous les cas, qu’au niveau de l’Union européenne et de ses institutions, existent des acteurs qui ont posé un acte politique fort en proposant de nouveaux outils et de nouvelles politiques de développement, et de facto, ouvrent le débat sur la bonne gouvernance au niveau des institutions par exemple. Ainsi, il est communément admis au sein des différentes instances internationales qu’il faudrait renoncer à vouloir imposer une bonne gouvernance à ceux qui ne sont pas encore au niveau des pays occidentaux, car cela reviendrait à les considérer comme des « retardataires ».

Sophia Mappa, directrice du Forum de Delphes, chercheur au LARGOTEC (LAboratoire de Recherche sur la GOuvernance publique : Territoire Et Communication) et professeur associé à la Faculté d’administration publique de l’Université de Paris XII, ouvre la discussion en soulignant que, suite aux enquêtes qu’elle a pu mener auprès de certaines institutions et de l’Union Européenne, le changement de la politique d’aides au développement ne semble pas acquis. Les pays développés n’ont pas de nouveaux modèles à proposer ; nous sommes donc toujours dans la continuité et la rupture est encore à trouver.

Néanmoins, la politique européenne par rapport à la Banque Mondiale a changé depuis l’an 2000 : la Banque mondiale n’est pas seulement une banque : la Commission européenne prône depuis la nécessité de se positionner par rapport à elle dans la conduite de sa politique d’aide au développement. Par ailleurs, la reconnaissance du processus est importante, car elle admet que le développement ne peut être fondé que sur le changement dans le long terme, même si le cadre dans lequel on place les Pays en développement reste donné d’avance : toute réflexion sur ces pays est surtout commandée par une sorte de projection d’un idéal de soi sur les autres. Les pays occidentaux sont toujours dans la réflexion sur les changements des autres : ont-ils plus de droits de l’Homme, de liberté individuelle, d’intérêt général ?

Dans ce contexte, l’aide au développement (qui n’est pas le développement) doit être prise en compte, car elle est donnée dans une perspective de développement productiviste mais reçue davantage dans une perspective de rente : elle est ainsi doublement nocive car nourrit une vision politique propre aux donateurs et crée un psychisme de dominé chez les bénéficiaires. Néanmoins, fermer les robinets de l’aide ne serait pas une solution, et ceci malgré l’existence des « éléphants blancs » dans certains pays africains par exemple.

Christian Coméliau, Professeur honoraire à l’IUED (Institut Universitaire d’Etudes du développement) de Genève, est moins optimiste sur les étapes franchis par les politiques d’aides au développement, et remet en question certains fondements des rôles que revendiquent certaines institutions comme la Banque Mondiale : en effet que veut dire lutter contre la pauvreté ? doit-on donc faire l’éloge de l’enrichissement ?

De même pour les institutions internationales comme le PNUD qui propose un Indice du Développement Humain (IDH), ce qui est louable mais cet indice est lui aussi fondé sur une échelle unique (élevé ou bas) et donc sur un seul critère ce qui est forcément réducteur. Quant à la place des choix politiques offerts aux pays en développement aujourd’hui, à quelles techniques se fier ? Comment faire pour restaurer véritablement le droit à l’autonomie et donc celui de choisir l’avenir pour les pays tributaires de l’aide extérieure ?

M. Coméliau a aussi souligné l’importance de faire la différence entre « coopération au développement »et « développement », car les intérêts en jeu ne sont pas les mêmes : chaque Etat poursuit en effet ses propres et légitimes intérêts, et la France elle-même prône la stratégie d’influence (et non d’intérêt général) dans sa politique d’aide au développement.

On ne peut donc parler aisément de solidarité entre nations alors que les situations d’urgence laissent les pays riches souvent perplexes, mais ceci ne devrait pas empêcher une solidarité internationale perçue de la même façon par tous les pays car elle viserait à défier des problèmes mondiaux tels que le réchauffement climatique, la régulation financière internationale et commerciale, et plus grave encore la crise alimentaire dévoilée par une douloureuse actualité.■

Claudie Lasserre

*Le Forum de Delphes est un laboratoire d’idées créé en 1984 par des personnalités scientifiques et politiques issues de l’Union européenne et des pays du Sud pour réfléchir et échanger sur les enjeux de notre temps.