La décentralisation en marche en Afrique sub-saharienne

Conférence exceptionnelle du 13 janvier 2011

Présentation

De gauche à droite: Jeremy Lee, Isabelle Combarnous, Mwayila Tshiyembe et Jean-Loïc Baudet
De gauche à droite: Jeremy Lee, Isabelle Combarnous, Mwayila Tshiyembe et Jean-Loïc Baudet © CADE

Cette rencontre organisée en association avec l’ENA porte sur un sujet en rapport avec la sphère publique : celui de la décentralisation. Pour les pays africains qui, dans leur ensemble, ont besoin de reconstruire un Etat à partir de la base, la décentralisation peut affermir le lien entre l’administration et la population. Deux pays ont été choisis, très différents par leur dimension et leur histoire : la République Démocratique du Congo (RDC) et le Ghana, ancienne colonie britannique qui a hérité d’un modèle de colonisation différent.

Madame Isabelle Combarnous, chef du département Afrique et Moyen-Orient de l’ENA, accueille les participants au nom du Directeur de l’Ecole. Elle souligne que l’ENA a repris l’action de coopération de l’IIAP (Institut International d’Administration Publique qui a succédé à l’Ecole de la France d’Outre-mer) ; à ce titre, l’ENA a accueilli des ressortissants de nombreux pays pour des formations. Chaque année, elle accueille 250 auditeurs africains pour des cycles de formation en action publique. 37 pays, majoritairement francophones, mais pas seulement, sont en relation avec l’école. Un projet de collaboration est en cours sur la réforme du secteur public au Ghana.

Le sujet est abordé successivement par le professeur Mwayila Tshiyembe, professeur de géopolitique à l’université Paris XII et directeur de l’Institut panafricain de géopolitique de Nancy, et par Jeremy Lees, directeur territorial, Pôle départemental de la solidarité, Conseil général de l’Hérault, chef de projet d’assistance technique « Appui à la décentralisation et à la gouvernance locale au Ghana » (2006-2010).

Isabelle Combarnous, pour l’ENA et Jean-Loïc Baudet, président de la Cade, coprésident cette rencontre.

La décentralisation en République Démocratique du Congo (RDC)

Mwayila Tshiyembe © CADE
Mwayila Tshiyembe © CADE

La « décentralisation égalitaire » a été inscrite dans la constitution de la RDC du 18 février 2006. Quels sont les innovations apportées et les défis à relever par la loi sur la décentralisation ? M. Tshiyembe évoque trois points : la vision du projet, la stratégie qu’il sous-tend et son champ d’action.

La vision. Le « Constituant » congolais cherche à répondre à la crise de gouvernabilité, et à la désorganisation qui en découle, qui constituent depuis 50 ans la vulnérabilité de ce vaste pays de 2.345.000 km2. On a pu penser que cette immensité était un handicap qui pourrait être surmonté par un dépeçage, d’autant que ce territoire sans centralité, sans infrastructures de transport et dont les parties les plus actives sont à la périphérie, constitue « une sorte d’archipel désarticulé peu propice à une gestion centralisée » comme l’exprime Roland Pourtier. Le « Constituant » a considéré que le problème n’était pas celui de son démembrement, mais celui de son organisation et qu’il fallait donc régler une fois pour toutes le problème de la gouvernabilité. L’enjeu est d’organiser le pouvoir et son implantation géographique sans tomber dans le piège de la balkanisation ethnique. Le « Constituant » a inséré les ethnies, les tribus ou les peuples dans des entités territoriales décentralisées. La reconnaissance du pouvoir de la chefferie considérée comme entité territoriale décentralisée implique qu’elle s’inscrive dans les principes de la démocratie moderne, ce que M. Tshiyembe appelle la « républicanisation » du pouvoir traditionnel qui lui permet l’ouverture sur le monde. La décentralisation comporte un objectif de développement durable qui est lié aux capacités de la société de créer des richesses et de les redistribuer de manière équitable. Il s’agit de mettre le pouvoir et les compétences au plus près du citoyen : l’Etat central, les provinces, les entités territoriales décentralisées, les secteurs. Les secteurs sont des entités politiques dans lesquelles sont rassemblées les peuples qui ne se reconnaissent pas dans un seul chef. Le problème de la mise en valeur des ressources, très abondantes en RDC, pose au pays le défi de la réinvention d’un capitalisme à visage humain et d’un système de production fondé sur les libertés individuelles.

La stratégie. Le « Constituant » est allé à la recherche d’un leadership collectif, structurel, sociétal. Le Congo, au moment de son indépendance ne manquait pas d’hommes compétents et dévoués, mais il manquait de projet collectif autour duquel créer des synergies. Dans la société congolaise, l’Etat et la société ne regardent pas dans la même direction. Les valeurs fondamentales sur lesquelles repose l’Etat sont ignorées par la majorité, tandis que les valeurs essentielles, autour desquelles l’ensemble de la population se retrouve, sont ignorées par l’Etat, même si ces valeurs sont consacrées par le droit. Il s’agit donc pour le « Constituant » d’ancrer cette capacité à organiser l’avenir dans la loi en opérant un découpage territorial en trois blocs constitutionnels : l’Etat, les provinces, les entités territoriales décentralisées (ville, commune, secteur, chefferie), toutes ces entités étant soumises aux principes de la libre administration, de l’autonomie de gestion, et d’égalité de traitement.

Le champ d’action. Le « Constituant » fixe cependant les pouvoirs de l’Etat et des blocs constitutionnels en délimitant les compétences exclusives et les compétences partagées. L’ensemble de l’espace public est soumis à la souveraineté de la Constitution. La loi est de la compétence exclusive de l’Etat, les édits relèvent de la compétence exclusive des provinces. La loi permet aux provinces de légiférer sur toutes les matières non contraires à la Constitution. Les trois niveaux de pouvoirs et de compétences et le fait que le « Constituant » sorte de la province les villes, les communes, les chefferies, sont présentés comme des innovations. Mais il fallait donner au chef de l’Etat, à son gouvernement et aux deux chambres une légitimité nationale pour rationaliser le pouvoir et le légitimer dans la durée ; c’est ce qui a été fait par l’élection du Président de la République par le suffrage universel à deux tours. Cependant, si les provinces sont reconnues par la loi, aucune élection locale n’a permis à ce jour de les concrétiser. Si le processus aboutit, ce sont 1.200 à 1.300 gouvernements et assemblées qui seront constitués et le pays deviendra une République assise sur le suffrage universel institué à tous les échelons qui, si elle est proclamée, n’existe pas encore matériellement. Quel lien établir entre pouvoir central et local ? Pour représenter l’Etat, le choix s’est porté sur un gouverneur de province, élu, contrôlable en droit par l’assemblée provinciale et non dépendant du chef de l’Etat.

Les défis. Plusieurs défis seront à surmonter à l’issue du processus de décentralisation. Il y a le danger de basculement géopolitique et de la diplomatie des provinces frontalières. Le centre du pays est vide et la population est concentrée à son pourtour, comme l’est sa capitale Kinshasa. Le besoin de développement local et d’accès aux marchés extérieurs peut conduire les provinces frontalières à amplifier « leur dynamique d’extraversion vers les Etats voisins, en tant que porte de sortie vers le monde ». Les principes de libre administration et d’autonomie de gestion risquent de contraindre les nouvelles autorités provinciales à traiter directement avec les pays étrangers pour des questions de maintien de l’ordre, de circulation transfrontalière, de commerce ou de visa. Ces provinces ne disposent cependant à l’heure actuelle d’aucune compétence diplomatique pour faire face à ce basculement géopolitique. M. Tshiyembe estime donc souhaitable qu’une diplomatie provinciale soit englobée dans la diplomatie de l’Etat pour que « les nouvelles provinces ne soient pas prises au dépourvu ».

Un autre défi est celui du multilatéralisme provincial. Nombre de provinces enclavées n’ont pas accès aux marchés extérieurs, ce qui peut leur poser des difficultés financières si les taxes perçues sur les importations par les provinces frontalières ne sont pas équitablement réparties. Les provinces enclavées pourraient être tentées de surtaxer les mêmes biens et services en établissant des barrières douanières ou tarifaires entre provinces. La rationalisation du système de collecte et de répartition des recettes douanières est une question de fond pour la survie des entités territoriales décentralisées.

Les questions de sécurité restent posées. La RDC ne dispose pas véritablement d’une armée républicaine ayant « une capacité de défense et de sécurité dissuasive » pour garantir la sécurité du territoire et des biens. Les menaces sur les zones frontalières et l’existence de brigades formées par des Etats étrangers créent un climat d’insécurité que la cacophonie du système actuel de défense ne peut surmonter. La RDC doit également être en capacité de revendiquer et de défendre son territoire maritime largement empiété par l’Angola, qui y exploite des réserves pétrolières pour son propre compte.

Mwayila Tshiyembe conclut son exposé en disant que par ce projet de décentralisation, la RDC ouvre un champ expérimental extraordinaire. Le pari de la maîtrise de la « scissiparité territoriale » et de la redistribution des pouvoirs de proximité en 26 provinces plus la ville de Kinshasa peut être gagné si les Congolais respectent l’esprit des lois.

La décentralisation au Ghana, de l'ère coloniale à l'Etat moderne

Jeremy Lees © CADE
Jeremy Lees © CADE

Jeremy Lees appuie son intervention sur son expérience de terrain puisqu’il a été acteur du projet d’appui à la décentralisation et à la gouvernance locale au Ghana. Le Ghana est enclavé dans d’anciennes colonies et protectorats français. Son territoire est dix fois plus petit que celui de la RDC. Accra, sa capitale, comporte 4 millions d’habitants. J. Lees rappelle d’abord quelques notions relatives à la décentralisation. La dévolution est le transfert de compétences, de ressources et de pouvoirs à un organisme subsidiaire doté d’autonomie (collectivités territoriales, villes régions, départements …). La déconcentration est le transfert de l’exécution de missions et de services de l’Etat central sur d’autres structures (préfectures, agences régionales de santé…). La délégation est le transfert de ressources et de pouvoirs d’un organisme subsidiaire à un autre (Communautés de communes, syndicats mixtes …). Ces trois formes ne sont pas mutuellement exclusives et concourent à la gestion locale.

La gestion locale, une affaire coloniale. Au Ghana (anciennement Gold Coast, colonie anglaise), les Anglais ont théorisé la gestion indirecte ou déléguée (Indirect Rule) comme un outil de quadrillage du pays en soudoyant les autorités traditionnelles chargées de l’ordre public et des affaires locales. Les avantages en étaient une colonisation à bas prix et le maintien de la primauté et du pouvoir des chefs traditionnels. Ce concept de gestion indirecte ou déléguée n’était pas applicable partout, en particulier dans les centres urbains importants. D’où une solution transposée du Royaume-Uni : la création de municipalités.

La gestion locale sort du système colonial. La phase finale de la lutte pour l’indépendance couvre la période 1945-1957. De nouvelles ordonnances réintroduisent des membres élus dans les assemblées; le souci étant de moderniser l’Etat et de critiquer le rôle des chefs corrompus et inféodés aux colons. Dans le débat entre Etat unitaire et fédéralisme, ce dernier est écarté car il risque de cristalliser la réalité ethnique complexe du pays qui comprend 40 langues et 60 dialectes. Mais il implique des initiatives relatives à la décentralisation. En 1961 est promulguée une première loi sur la gestion locale qui révèle une exigence démocratique, 100 % des assemblées étant élues, les chefs n’y étant plus représentés, et qui prévoit une gestion locale déconcentrée.

La gestion locale est victime de l’instabilité politique post-indépendance. De 1957 à 1981, plusieurs régimes se sont succédés : 1 dominion, 3 républiques, 5 régimes militaires. Dans ce contexte, les réformes de gestion locale sont restées lettre morte, ou diversement appliquées et les assemblées, composées de chefs traditionnels ou de personnalités désignées. La priorité est donnée à la consolidation de l’Etat central avec pour corollaire la limitation du débat démocratique, des risques de contre pouvoir local et de tensions ethniques.

La gestion locale contestée. En 1982, à la suite d’un coup d’Etat, on assiste à l’avènement du Provisional National Defence Council (PNDC) qui part du constat d’une gestion locale inefficace. Pour comprendre le sens du projet ghanéen de décentralisation et sa relation avec les chefferies traditionnelles, il faut se rappeler le contexte de l’époque et du slogan « power to the people ». 1982 est l’année de la première déclaration de politique générale de décentralisation indiquant son rôle dans la construction d’une démocratie participative.

De la gestion locale à la décentralisation : un projet politique vers la démocratie. En 1988 est votée la Local Government Law après de larges consultations et la publication du « Livre bleu ». Cette loi prévoit trois niveaux : l’Etat, la région et le district. La primauté est donnée au district, entité politique dotée du pouvoir exécutif, fiscal et administratif. L’assemblée est élue à 66 % et désignée à 34 %. Le président est élu, l’exécutif nommé. Un dispositif de transfert de ressources est prévu. La région est le maillon faible. En 1988/1989 ont lieu les premières élections au Ghana depuis plus de 10 ans. Le travail sur la création des districts ouvre la voie à la Constitution de 1992 qui consacre le Ghana comme pays décentralisé.

La décentralisation : le cadre constitutionnel. La section 20 de la Constitution de 1992 porte sur la décentralisation et la gestion locale. Les principes en sont le transfert de compétences et de ressources, la viabilité financière et la gestion du personnel par l’autorité locale. Elle fixe le nombre de districts et la composition de l’assemblée (70 % d’élus et 30 % de désignés parmi lesquels des autorités traditionnelles). L’assemblée est présidée par un District Chief Executive nommé par le Président de la République. L’assemblée dispose d’une dotation globale d’investissement fixée a minima à 5 % des recettes du budget de l’Etat. L’adoption de la Constitution et les élections présidentielles et législatives qui ont suivi ont permis l’adoption de deux textes centraux dès 1993 : le Local Government Act qui reprend en l’approfondissant le texte de 1988, et le District Assemblies Common Fund Act qui régit le mode de répartition des fonds.

La décentralisation : organisation territoriale. Dix régions et 170 districts sont créés. Les régions coordonnent l’action publique mise en œuvre par les districts, les évaluent ; elles sont administrées par un Regional Coordinating Director. En sont membres de droit le ministre régional, les présidents d’assemblée, les chefs exécutifs des districts, deux représentants des chefferies et les directeurs des services déconcentrés de l’Etat, mais sans voix délibérative. Les districts disposent du pouvoir fiscal et assurent le développement économique et social du territoire.

Les districts : une réforme contrariée. L’alternance de 2001 a introduit des éléments de contre-réforme. La majorité, le New Patriotic Party (NPP), est plutôt portée sur des réformes du secteur public recentralisatrices. Le plan d’action national de décentralisation n’est plus stratégique, les orientations sont inachevées de même que les transferts de personnels. Les districts sont démultipliés (60 créés entre 2002 et 2008). A cela s’ajoute l’instabilité ministérielle et la multiplicité des acteurs institutionnels. Cette alternance a cependant donné lieu à des avancées significatives comme la création du District Development Facility (DDF) et l’élaboration du document cadre de la décentralisation fiscale. Cette alternance est contrastée et marquée par une absence de volonté politique de poursuivre la décentralisation, mais sans se défaire de l’ancrage de cette dernière dans le pays.

La décentralisation, un nouvel élan avec une nouvelle alternance. Lors de l’alternance de 2009, la décentralisation redevient une priorité programmatique marquée par une volonté politique affirmée, une large consultation et un pilotage idoine. Un nouveau schéma directeur de la décentralisation avec plan d’action est élaboré. Les enjeux de la reprise de la réforme sont multiples : renouer avec le passé politique et en assurer la continuité, achever une réforme pérenne, accroître la qualité et la quantité des services auprès de la population. Cette réforme, très dynamique, apporte des réponses à plusieurs problématiques : l’articulation entre Etat central unitaire et structures décentralisées, transfert de ressources et de compétences aux districts, création et gestion de la fonction publique locale, autonomie des districts, harmonisation législative, rôle des acteurs non étatiques.

L’articulation entre l’Etat central unitaire et les structures décentralisées. Côté Etat, cette articulation semble résolue, l’enjeu étant de redonner une vision stratégique de l’action publique. Côté structures territoriales, la région constitue l’échelon déconcentré, le district, l’échelon de dévolution, et les substructures du district qui sont le niveau de délégation. La dévolution des départements déconcentrés est un sujet complexe du fait des réticences des ministères qui craignent une perte de pouvoir, du personnel à transférer, de compétences pas toujours identifiées, d’un levier fiscal à préciser, de l’absence de pratique de gestion des ressources humaines. L’enjeu est la capacité des districts à intégrer les personnels de l’Etat et à gérer le changement pour une efficacité accrue de production de services locaux.

Quelle autonomie des districts dans un Etat unitaire ? C’est le débat entre politiques locales et politiques nationales. Il touche en particulier l’autonomie financière sans transfert de risque sur l’Etat et sans exacerber les inégalités entre territoires. Et quelle est l’autonomie politique des districts si le DCE et 30 % des membres sont désignés ? Ce débat est permanent quelque soit le pays.

Le rôle des acteurs non étatiques. Ce sont les acteurs de la société civile et les autorités traditionnelles. Jeremy Lees se montre dubitatif sur le rôle des acteurs de la société civile. Comment ces derniers peuvent-ils améliorer la gouvernance locale en tant qu’organisations représentatives ? A quel degré sont-ils des acteurs du développement local ? Quelle articulation avec les citoyens, électeurs et contribuables ? Comment associer les autorités traditionnelles au développement local, sachant leur poids dans le domaine foncier et leur rôle de régulateur des conflits et de mobilisation des communautés ? Les organisations de la société civile sont faibles, les revendications des autorités traditionnelles sont fortes.

Le Débat

Un intervenant se dit à l’aise avec l’exposé sur le Ghana qui montre que le pays manifeste une véritable volonté politique. La décentralisation en RDC le met par contre mal à l’aise. Il y trouve des incohérences dans l’application de la décentralisation : mauvaise gouvernance, pas d’armée. Il estime qu’on n’a pas à conseiller à un Etat de faire un saut dans le vide, les risques politiques étant minimisés en particulier dans les zones frontalières. Il pense que l’Etat doit garder le pouvoir sur l’ensemble du territoire.

Mwayila Tshiysembe répond que la décentralisation est une réponse à l’ingouvernabilité d’un vaste pays. Il y a des risques mais il faut oser. Est-ce que le « Constituant » est allé trop loin ? Il y a débat entre fédéralisme et centralisation. Peut-être faut-il choisir une voie médiane. Le succès du projet suppose que la loi soit respectée. Les sénateurs ont été élus sur la base des provinces alors que celles-ci n’existent pas encore. On s’achemine donc vers de nouvelles élections.

Dans le cas de la RDC, quelle est la taille des unités de base ? Une grosse difficulté de la décentralisation est l’existence de communes trop petites donc non viables. M. Tshiyembe indique que le découpage territorial est parfois inégal et que les territoires sont plus ou moins vastes. Concernant les ressources, celles-ci sont régies par un système de péréquation. Mais la loi n’est pas appliquée qui permettrait que les ressources produites par les provinces restent dans les provinces. Jeremy Lees ajoute qu’au Ghana les districts sont au minimum de 75.000 ha. Certains districts sont difficilement viables. Il existe des effets pervers : Accra a également été découpé en six assemblées. Le gouvernement n’a pas voulu remettre en cause ce découpage car il fait partie du consensus, alors que la notion de viabilité est inscrite dans la Constitution ghanéenne.

A une question posée sur le poids que représente la région de la Volta dans l’économie ghanéenne, J. Lees répond que c’est une région agricole, mais l’agriculture a beaucoup souffert dans les années 80. Cette région est autosuffisante mais n’a pas d’industrie ; elle n’a pas un grand poids économique, mais un poids politique.

Au Niger et au Tchad, le problème est toujours le rapport entre allocations de ressources déconcentrées et ressources nationales, indique un intervenant. Un bilan a-t-il été fait sur la mise en place de la décentralisation en RDC et ne faudrait-il pas, au préalable, faire des expériences locales au lieu d’appliquer la décentralisation à l’ensemble du territoire ?

M. Tshiyembe répond que des experts ont proposé ces expériences. Dans le vide abyssal du Congo, ce serait d’un point de vue démocratique une ségrégation. De rien, on va faire quelque chose et là où il y a du vide, naîtront d’ici 15 à 20 ans des villes, espère M. Tshiyembe.

Roland Pourtier pense qu’en ce qui concerne la RDC, l’exposé ne peut être que théorique et éloigné de la réalité du terrain. On ne peut pas parler de décentralisation si on ne voit pas la réalité du pouvoir sur le territoire. Le préalable à la décentralisation est la reconstruction du territoire, la création d’infrastructures, faute de quoi elle ne peut pas fonctionner. M. Tshiyembe répond que la décentralisation est prévue par la loi issue de la Constitution de 2006. La création des infrastructures fait partie des responsabilités confiées par la loi aux entités décentralisées. Dans la mesure où rien n’a été fait depuis cinq ans, il est évident que le propos ne peut être que théorique. Pour l’instant, nous ne sommes que face à un projet qui est inscrit dans la loi.

Philippe Mathieu