Cycle "l'Afrique des mutations silencieuses"

2. l'Afrique de l'unité: défis et moyens

Sommaire

Présentation des intervenants

Le deuxième thème du cycle 2007/2008 a porté sur la question de l’Unité, œuvre, de longue haleine, mal connue en Europe et sans doute insuffisamment débattue en Afrique. L’atteinte d’une certaine forme d’unité est pourtant primordiale, car elle commande l’entrée de plain-pied du Continent dans le concert des grands ensembles qui règleront la mondialisation, phénomène décisif en ce début de nouveau siècle, ainsi que l’a rappelé en exergue Michel Levante, qui, avec l’Ambassadeur Henri Senghor, avait préparé la rencontre. De l’unité dépend également le développement d’un continent qui a été passablement chahuté au cours des siècles précédents. Enfin l’unité permettra sans aucun doute à l’Afrique, par l’apport de ses valeurs propres, de contribuer d’une façon plus évidente et vigoureuse aux formidables transformations d’ensemble qui s’annoncent.

Il convenait donc de prendre une mesure des défis passés, de ceux qui se présentent, et des moyens de parvenir à une convergence aux niveaux politique, commercial, financier et sur celui des Droits de l’Homme. L’introduction générale de la rencontre a été assurée par le professeur
Mwayila Tshiyembe, directeur de l’Institut panafricain de géopolitique de Nancy, qui a repris tout l’historique du mouvement. Bienvenu Okiémy, politologue, chargé de cours et vice-doyen de la Faculté de Reims, a rappelé, à partir des dernières initiatives, les dilemmes actuels ; Stéphanie Dujardin, juriste en droit public international, spécialisée sur les questions juridiques de l’Union Africaine, a souligné alors l’enjeu majeur qui se joue au niveau de la Cour Africaine de Justice. La séance, présidée par Michel Levallois, s’est poursuivie par un débat entre les intervenants, avant de passer aux questions de la salle.

De l'OUA à l'UA

Un premier mouvement qui vient des Afro-américains ...

En guise d’introduction générale Mwayila Tshiyembe se centre sur la genèse de l’idée d’unité africaine. Par quelle évolution est-on arrivé à la création de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) puis à l’Union Africaine (UA) ?

L’idée première du panafricanisme vient, au XIXème siècle, des Afro-Américains, descendants d’esclaves, qui défendent l’idée du retour en Afrique et de la création d’Etats pour ensuite organiser une unité politique et se diriger ainsi vers l’émancipation. Les figures principales de ce panafricanisme, qu’on dit « messianique », sont Sylvester William (de Trinidad), Burghart Du Bois et Marcus Garvey. Aussi appelé « sionisme noir », ce mouvement, dont la première conférence se tient à Londres en 1900 et le premier congrès à Paris en 1927, voit sa fin avec la Seconde Guerre Mondiale, lors du dernier sommet à Manchester en 1945 où l’on voit déjà K. Nkrumah, Jomo Kenyatta, Haïlé Sélassié etc., prendre le relais.

... qui se renouvelle et se divise après la deuxième guerre mondiale

La deuxième phase se divise en deux courants : le panafricanisme maximaliste et le minimaliste. Le premier considère que pour avoir une influence au niveau mondial et maîtriser son propre destin, l’Afrique doit s’unir politiquement, économiquement et militairement. Le chef de file de ce mouvement soutenu par le groupe dit « de Casablanca » est Kwame Nkrumah, l’initiateur de l’indépendance du Ghana.

En face, le courant minimaliste s’incarne dans le groupe de Monrovia. Pour eux, prime tout d’abord la souveraineté de l’Etat et ce n’est qu’après la consolidation des souverainetés nationales qu’une coopération pourra être véritablement envisagée.

La naissance de l’OUA en 1963 réalise un compromis entre ces deux courants. Deux impératifs majeurs se dessinent pour l’Organisation : la décolonisation et la lutte contre l’apartheid. Dans le contexte d’alors de guerre froide, la mobilisation des « pays non alignés » a des répercussions. Les Nations Unies consacrent le droit des peuples à l’autodétermination et la décolonisation s’achève avec l’indépendance du Zimbabwe et de la Namibie.

Naissance de l’Union Africaine en 2002, et quête d’un modèle

Cependant, l’OUA doit ensuite faire face au défi majeur qu’est la mondialisation. Le sommet de Lomé donne ainsi naissance à l’UA en 2002. Son modèle institutionnel est assez similaire à celui de l’Union Européenne (UE) mais ses buts sont novateurs. Cela se traduit par la défense de l’Etat de droit (tout pays qui change de gouvernement en violant les règles démocratiques ne sera plus reconnu) et par l’officialisation du droit d’ingérence (contrairement à l’ONU ou l’OTAN) en cas de crimes de guerre, crime contre l’humanité ou génocide.

Cependant, dans la recherche d’une adaptation aux changements du monde, s’est posée la question des « Etats-Unis d’Afrique ». L’idée se heurte à l’attachement des Etats à leur souveraineté. Ni le modèle européen, ni le modèle américain ne fournissent de réponse idéale. La réalité du continent africain est autre. L’Etat-Nation européen a été le fruit d’un lent processus qui s’est fondé sur l’unité de langue, de culture, de terroir d’un peuple donné. Or les sociétés africaines sont plurielles. Comment atteindre dès lors l’unité politique malgré ces diversités ? L’enjeu est donc la création d’un gouvernement continental supranational qui se fonderait sur une identité africaine commune. Il ne s’agirait pas d’un abandon des souverainetés mais d’une gestion commune pour des domaines tels que la paix, les grandes infrastructures, l’énergie, l’environnement et la lutte contre les pandémies. La Charte prévoit déjà les institutions nécessaires ; on se dirige alors vers une rénovation de la structure actuelle de l’UA. Cependant la création de ce cadre nouveau suppose une vision stratégique de l’unité qui fait peut-être défaut. En effet, tous les pays n’ont pas les mêmes moyens et il faut sûrement accepter l’initiative de ceux qui peuvent agir, telle la Libye.

L'initiative de Khadafi dans le débat actuel

En deuxième intervenant, Bienvenu Okiémy présente l’initiative de Mouammar Kadhafi. En septembre 1999, la Libye esquisse en effet sa vision des Etats-Unis d’Afrique lors du sommet de Syrte. Il s’agirait d’institutions nouvelles : un Congrès africain qui déciderait à la majorité absolue de la politique extérieure de l’UA en matière de défense et d’économie ; un Conseil au sommet qui serait responsable devant le Congrès ; une Cour fédérale (fusion de la Cour de justice et de la Cour des droits de l’homme) ; une Banque centrale africaine et une Banque africaine d’investissement. On peut s’interroger sur la portée de ce projet. S’inscrit-il seu- lement dans un mystique de l’unité ? Ou bien va-t-il pallier les insuffisances du continent ?

De fait, la proposition libyenne part d’un constat d’échec d’un modèle d’Etat unitaire (de type européen) et ce à plusieurs niveaux. Ce modèle impose tout d’abord des frontières à un continent qui n’en connaissait pas. Ensuite, l’Etat a échoué à être présent sur l’ensemble des territoires qu’il prétend administrer. Enfin, il est incapable d’apporter la sécurité, ce qui conduit à la fragmentation du continent, les populations recherchant protection au sein des petits groupes (clans, ethnies). La défaillance de l’Etat fait que la décolonisation n’a pas tenu ses promesses. La voie de la fédération apparaît dès lors une solution puisqu’elle permet de s’unir sur des projets communs (économiques, scolaires, sanitaires) par un contrat qui peut être rompu par l’une des parties en cas de désaccord. Cette flexibilité est la condition qui permet de transcender les oppositions entre Etats, jaloux de préserver leur souveraineté.

Un modèle répondant à cette vision devrait transférer les compétences régaliennes de l’Etat au gouvernement central (rôle qui pourrait être endossé par la Commission). Chacun devrait alors contribuer financièrement pour fournir des moyens correspondants aux objectifs visés. Cependant, ce modèle centralisé doit répondre à la réalité du terrain. Il faut donc se diriger vers une gouvernance collégiale et une part de décentralisation. Il faut penser en termes de citoyenneté, et non d’Etat, et associer les populations. La proposition de Kadhafi peut paraître quelque peu insuffisante à cet égard.

Aujourd’hui, devant la diversité des propositions, on peut distinguer quatre courants principaux. Les plus réalistes (aussi appelés pessimistes) s’inquiètent de l’incapacité à dégager un dénominateur commun qui permettrait de déléguer les compétences. Les optimistes idéalistes conçoivent qu’une première étape passant par des projets communs concrets (infrastructures, etc.) doit précéder le stade du gouvernement continental. On peut distinguer dans ce courant une influence du courant fonctionnaliste. Un troisième courant fonde la première étape sur la consolidation des ensembles sous-régionaux. Enfin, le courant maximaliste est toujours présent. Son idéal, défendu par Kadhafi, est celui du gouvernement continental.

Ce projet reprend a minima la formule des Etats souverains et si son mérite est de relancer une dynamique, il semble difficilement réalisable en raison du problème des souverainetés. Pourtant, à l’heure actuelle, on ne peut penser l’Afrique en termes de petits Etats. Par ailleurs, la résistance vient surtout des dirigeants et l’attitude des populations (par le commerce, les mouvements migratoires, etc....) permet de tempérer cet obstacle. Le projet d’un gouvernement continental mérite donc efforts et attention malgré les difficultés de réalisation énoncées.

La défense de l'Union Africaine

Stéphanie Dujardin intervient alors en annonçant son objectif, celui de défendre le point atteint par l’UA, telle qu’elle est conçue aujourd’hui en dépit de ses imperfections.

L’UA est très différente de l’OUA dont l’ambition était de lutter contre le colonialisme, et donc de défendre la souveraineté des États, influençant grandement la structure interne de l’OUA. Au fur et à mesure de la construction des Etats-Nations, d’autres problèmes sont apparus, auxquels l’OUA n’a pas réussi à donner de réponses. Les leaders politiques africains ont pris conscience de leurs défis communs : la paix et la sécurité, le développement, la démocratie, la justice, les Droits de l’Homme... Ces enjeux font désormais partie des priorités de l’UA. Les organes de l’UA, même s‘ils sont mal connus, ont été développés : Conseil de Paix et de Sécurité, Parlement panafricain, Conseil économique, social et culturel, Cour de Justice de l’Union Africaine ; des statuts ont été adoptés, ainsi que les règlements intérieurs. Les fondements des institutions ont été posés, même si celles-ci demeurent inachevées. Certes, de nombreux aspects reprennent le modèle de l’OUA, par exemple le Conseil, mais le fonctionnement en a été amélioré. Il reste vrai que le Parlement panafricain ne donne que des avis consultatifs. La participation des peuples se fait à travers l’organe du Conseil économique, social et culturel, et la question est de savoir qui va en être membre. Les organisations de la société civile et la diaspora devaient y participer. Cependant, se pose le problème de leur représentativité. L’Union Africaine est en fait une intégration institutionnelle. C’est pourquoi l’enjeu principal est d’en garantir le bon fonctionnement. Ainsi, la Cour de Justice représente alors un enjeu essentiel.

L’enjeu de la Cour de justice, et combien de Cours ?

La Cour de justice est l’organe judiciaire de l’UA ; son protocole a été adopté en 2003 mais n’est pas encore entré en vigueur ; pour cela, il faudrait que 15 membres le ratifient. Alors qu’aujourd’hui ils ne sont que 13. Cette Cour de justice a pour but de régler les différends entre États membres. Sa mission est l’interprétation des textes de l’UA et du droit international. Sté- phanie Dujardin remarque un mimétisme avec la Cour Internationale de Justice. La Cour de justice de l’UA a une compétence consultative à la demande des organes de l’Union, contentieuse en matière d’interprétation des textes de l’Union et du droit international, par la force obligatoire de ses arrêts, avec possibilité de sanctions. L’intervenante constate une réelle appropriation du droit international et également la modernité de cette Cour, notamment au travers de la parité imposée aux juges.

Aujourd’hui les problèmes qui se posent autour de cette institution sont les suivants : en 2005, les chefs d’État africains ont eu l’idée de fusionner la Cour de Justice avec la Cour Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, qui est une institution importante datant de 2004, pour la protection des Droits de l’Homme. Cette dernière est cependant une institution faible, la force obligatoire de ses arrêts est très relative, car elle dépend de la volonté des États pour l’application des sanctions. De même, l’accès des individus et des ONG est limité par une acceptation préalable de compétence de la Cour par l’État concerné.

L’argument officiel pour justifier la fusion serait de réduire les coûts de fonctionnement. On créerait deux sections, l’une destinée aux affaires générales et une autre destinée à régler les contentieux liés aux Droits de l’Homme. Cette nouveauté offrirait aux individus la possibilité d’accéder à la Cour pour les questions des Droits de l’Homme. De plus, l’inexécution des arrêts serait sanctionnée. En dépit de ces éléments très positifs, les observateurs ne peuvent qu’émettre des réserves sur cette fusion. Premièrement, les ONG soulignent le problème de la réelle qualification des juges : il n’y aura plus de spécificité selon les branches, ce qui peut nuire à la qualité des arrêts concernant, notamment, la protection des Droits de l’Homme. La deuxième source d’inquiétude est le manque de transparence sur les raisons réelles de cette fusion. Ne s’agirait-il pas en réalité d’enterrer le projet ? L’actualité semble donner raison à ces inquiétudes, car les négociations devaient aboutir en janvier 2007, or aujourd’hui plus personne n’entend parler de ce projet.

LE DEBAT

Bienvenu Okiémy rebondit sur l’intervention de Stéphanie Dujardin, amorçant ainsi le débat.

Il fait partie des pessimistes qui pensent que dans toutes ces constructions institutionnelles, il y a un manque de volonté politique. Il souligne l’absence de la force obligatoire, en prenant l’exemple du pacte de stabilité de croissance en Europe, qui s’est soldé par un compromis politique. On ne peut laisser la sanction aux mains des Chefs d’État, car elle n’est alors pas effective. Les Africains ont soif de parole et de justice ; faire respecter les Droits de l’Homme est ainsi prioritaire. La Cour de Justice aurait dû avoir l’autorité nécessaire pour sanctionner les États. Une sanction politisée ne vaut rien du point de vue juridique et on reste dans l’ancien système de protection des États. Il faut donc inverser la tendance aujourd’hui.

Mwayila Tshiyembe, reprenant une question de la salle sur les liens qu’on peut établir entre le modèle de l’UA et le modèle colonial de l’AOF/AEF, remarque que si certains parallélismes existent avec le modèle colonial, celui-ci était imposé de l’extérieur, ce qui fait toute la différence. Le modèle de la société politique africaine est fondé sur la fragmentation, source de pouvoir en Afrique ; au niveau de la famille, du clan, du lignage, de l’ethnie, il existe une corrélation entre territoire et pouvoir. Le problème vient de ce que les élites africaines depuis l’indépendance n’ont pas eu recours à l’inventivité politique, et n’ont pas su produire des modèles propres. Le fait que les intellectuels et élites aient abandonné le débat conceptuel fait que les dirigeants ne peuvent diriger suivant des modèles modernes propres à l’Afrique. Le modèle de l’État national et la réalité africaine sont antinomiques.

A une autre question qui porte directement sur « peut-on faire l’économie de l’État ? » Mwayila Tshiyembe se demande ce qu’on entend par l’État. C’est d’abord un pouvoir. Notre incapacité à reprendre le débat sur l’État est symptomatique. On oublie souvent que l’Afrique a connu des sociétés qui ne sont jamais arrivées au niveau d’une dimension politique spatiale de type État, (sauf dans le cas de rares empires ?). Mais ces sociétés sans Etat ont inventé la démocratie de proximité, où la fonctionnalité du pouvoir est de le mettre au plus près des citoyens. Peut-on se passer de l’État ? Oui, au sens formel occidental. Mais non, quand il s’agit de pouvoir. Ce dernier doit exister, les structures doivent exister car elles ont pour but de réaliser le « bonheur public ». La société civile aussi est politique parce que l’Etat n’a pas l’exclusivité du bonheur public.

Bienvenu Okiémy répond à « l’incidence éventuelle du partenariat UE-ACP sur une imitation positive de l’Europe ? »

Le partenariat entre les ACP et l’UE a été jugé discriminatoire par les Américains parce qu’il reposait sur une dissymétrie des droits d’entrée. En effet, les produits ACP pouvaient entrer en franchise de douanes sur le territoire communautaire, l’inverse n’étant pas vrai. Dans les accords de Cotonou, ce régime devait donc prendre fin en 2007. Les APE (accords de partenariat économique) qui leur succèdent ne sont pas une bonne formule pour les pays africains car ils ne peuvent pas résister à la concurrence communautaire. On peut citer la théorie de List (Charles) qui dit qu’un État doit laisser le temps à ses producteurs de s’aguerrir à la concurrence, justifiant ainsi un protectionnisme temporaire. On aurait pu d’ailleurs continuer à ménager un régime spécifique. Les pays ACP ne peuvent résister à cette concurrence. Il faut souligner que les pays Africains sont les plus ouverts au monde et les moins compétitifs. Un commerce international ainsi conçu n’engendrera pas la naissance d’une classe de capitalistes locaux capables de tenir un défi concurrentiel. On aurait pu ainsi entrevoir un certain régime spécifique.

Sur une question « la mondialisation offre-t-elle une opportunité aux pays africains ? » Mwayila Tshiyembe précise que pour lui, c’est à la fois une difficulté et une chance pour l’Afrique. C’est un atout car les flux commerciaux donnent des opportunités à tout le monde. Les Africains peuvent prendre part à cette course à l’innovation et à la compétitivité. Mais demander des dérogations maintient l’Afrique dans une position d’infériorité et il faut savoir jouer dans la cour des grands.

Bienvenu Okiémy rappelle que l’Afrique a besoin de temps pour s’adapter à la mondialisation. Il faut se positionner sur des filières qui vont créer de la richesse. L’anticipation est essentielle mais il faut se donner du temps pour la mettre en œuvre. Respecter la spécificité de l’Afrique, c’est dire non à l’uniformisation.

En conclusion le président pose la question « à la veille de réunions décisives pour l’Afrique, quelles sont les priorités pour faire bouger les choses ? », question qui s’adresse particulièrement à Stéphanie Dujardin. Pour elle, l’idée que l’UA puisse se faire sans se faire accepter par les peuples est une illusion. Sur l’Union Européenne on a la presse, des ouvrages, des cours d’université. Sur l’UA, on n’a rien. Il faut populariser l’UA car le peuple est exclu de ce débat. Seule la société civile se mobilise un peu. L’Initiative pour l’Union Africaine (IUA), association où milite Stéphanie Dujardin, essaie de mobiliser la diaspora africaine et la jeunesse pour susciter réflexion et information.

F. Gardes et A.-L. Jutier
étudiantes du projet collectif Sciences Po